為什么要制定更高更快更嚴更好的煤控目標

    煤炭消費總量控制的理念已深入人心，煤控項目的政策和實施方案研究進展順利，取得了不少成果。值得慶賀的是，在“十三五”能源規劃中第一次制定了兩個有約束力的煤炭消費指標，即2020年煤炭消費占比58%和煤電供電煤耗310克標煤/千瓦時。煤控研究項目團隊為此目標的設定貢獻了微薄之力。

    2013年煤炭消費達到峰值42.44億噸后，煤炭消費量連續三年下降，2016年煤耗量37.84億噸，三年共下降了4.6億噸。2013年煤炭峰值已成定局。煤耗下降導致了2015年和2016年碳排放首次連續兩年下降。分析2017年國內外政治經濟形勢的發展變化，給煤控工作帶來了全新的挑戰，我們必須制定更高、更快、更嚴、更好的煤控目標，迎接變化，應對挑戰，抓住機遇，迎難而上，取得新進展。

    2008年金融危機至今，中美兩國的經濟都已趨向穩定，并向好的方向發展，這種好的勢頭，帶動世界經濟的復蘇，同時推動了能源和高耗能行業的發展。國際的經濟、政治和能源市場還存在著許多不確定性。美國特朗普政府新的能源、氣候變化和環境政策，歐盟政壇的右傾和全球范圍的反全球化和反自由貿易的逆流，國際煤炭市場復蘇和價格上漲，以及經濟發展中忽略的轉型正義訴求(如失業和生活水平下降)，都對中國的煤控方案和研究產生影響。這種影響會體現在政策制定、企業社會責任、公眾意識和國際談判中。中國政府在應對經濟增長、就業壓力、環境挑戰和巴黎氣候變化協定的實施上所擔當的角色和作用，都引人矚目。這些壓力也會傳導到中國煤控項目第四期的工作上。

    美國新總統特朗普的能源獨立承諾，不可能也不想依靠可再生能源，而是依靠化石能源，鼓勵發展煤炭、油氣等礦石能源。美國制造業的回歸，會增加能源需求和碳排放。美國政府退出巴黎協議，不履行在巴黎氣候變化條約上承諾的國家自主減排方案(NDC)，取消對發展中國家的資金、技術和能力建設的支持。取消或修改奧巴馬政府一系列能源、氣候和環保政策及行政法規。巴黎氣候協議的實施面臨嚴峻的挑戰，氣候變化談判進入低潮。

    2016年是中國“十三五”計劃開局之年，經濟發展步入新常態，GDP全年增長6.7%，單位GDP能耗降低5%。環境污染物總量控制目標也都超額完成。例如二氧化硫排放量下降了5.6%，比原定目標幾乎翻了一番。這些都與煤炭消費量下降密切相關。

    2016年能源消費增長1.4%，能源強度下降5%，煤耗量減低4.7%，主要來自民用和商業用煤的減少，以及清潔能源的替代。2016年工業部門煤炭消費量下降趨勢停滯，這種狀況令人十分擔憂。見表1，電力行業煤耗量約為18.75億噸，比2015年增長0.27%，水泥行業煤耗量約為2.17億噸，增長1.3%，鋼鐵行業煤耗量約為5.96億噸(根據鋼協會員推算全國)，比2015年增長2.6%，現代煤化工2016年耗煤5230萬噸標煤，增長8.5%，煤炭開采和洗選耗煤2.7億噸，比2015年減少10%，建筑領域耗煤3.5億噸，比2015年減少0.2%。電力與高耗能制造業中的鋼鐵、水泥和煤化工2016年煤耗比2015年增加2730萬噸，增長約1%。

    根據2017年國家統計局公布的數據，2016年全國規模以上工業利潤總額增長8.5%。擺脫了近幾年工業利潤增長放緩的勢頭。煤炭、鋼鐵、水泥、建材的財務和經濟狀況有了明顯改觀，是為2016年下半年GDP穩中有升、全年GDP達到6.7%做出貢獻的主要行業。今年第一季度，工業企業利潤增速表現更為出色。利潤改善的主要因素是工業產品出廠價格上漲。

    2017年前半年(1-6月)，工業生產和需求持續回暖。制造業呈現持續上升的擴張態勢。很多高耗能產品產量繼續增長。2017年1-4月份，據煤炭協會統計，煤耗上升3.4%，這種趨勢延伸到今年6月份。2017年前半年，經濟增長6.9%，第二產業增長6.4%。二季度GDP環比增長1.7%。全社會用電量2.95萬億千瓦時，同比增長6.3%。火電同比增長7.1%。粗鋼、平板玻璃、水泥和焦炭產量分別為4.1975億噸、4.14億重量箱、11.13億噸、和2.21億噸，同比增長4.6%、5.8%、0.4%和2.5%。1-6月份原煤產量17.1億噸，同比增長5%。進口煤炭1.3326億噸，同比上升23.5%。工業部門煤炭消耗量的增長需要從驅動的源頭，如房地產過熱和出口加以抑制，否則危及工業部門的煤控目標。

    2016年下半年以來，世界和中國的煤炭市場回暖，價格上升。中國煤炭市場的平均價格由2016年初的380元上升到2017年同期的595元。煤炭行業虧損的局面轉好，虧損面收窄，部分煤炭企業出現盈利。許多國際著名能源研究機構，例如IEA、BP和多個公司財團的預測，都認為2017-2020年中國煤炭消費會回升，估計在40億噸左右。這些預測基于未來有很多不確定因素推升煤耗。這種主流觀點認為，促使煤炭消費進一步下降的阻力很大。中國政府“十三五”能源規劃中，總能耗50億噸標煤，煤耗41億噸(29.3億噸標煤)。我們認為，即便如此，2013年為煤耗峰值年(42.44億噸)已是板上釘釘。

    2016年下半年至2017年上半年的生產價格上漲，預計拉動2017年中國民營部門的投資增長率從2016年的3.2%到今年的6-10%的水平。2017年前半年GDP增長率達到6.9%，許多專家預測際全年增長6.7-6.8%，高于政府制定的6.5%的目標。但與此同時，抑制房地產過熱的措施、下游制造企業的狀態不明朗、汽車制造業的下滑和國際原料市場價格上升后勁疲乏，會對中國的經濟和煤炭需求產生拉低的作用。

    美國經濟的回升，亞洲經濟的持續穩定發展，歐元區和日本經濟回暖，南美洲的經濟的弱增長和世界貿易量的增長，都顯示世界經濟層面會比2016年樂觀，這會刺激中國經濟的增長和煤炭消費的增加。此外，“一帶一路”的經濟發展拉高對中國產品的需求。例如“一帶一路”沿線國家的基礎建設對中國的鋼材需求量增加，預計2017年“一帶一路”國家進口鋼材3460萬噸，同比增長12.4%;進口中國焦炭808萬噸，同比增長28.5%。鋼材和焦炭出口“一帶一路”國家帶動中國煉焦煤銷量增長420萬噸。水泥、建材等高耗能產品的需求增長，都會拉動中國國內的高耗能產品的生產和煤炭消費量。

    多個行業產能嚴重過剩，供給側結構性改革成為發展新動力。“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”是2016年經濟調整和發展的首要任務。重點抓好鋼鐵和煤炭行業去產能。在“十三五”規劃中，煤炭行業去產能8-10億噸，鋼鐵行業去產能1.4億噸。2016年鋼鐵煤炭去產能工作取得了重要階段性成果。全國提前超額完成全年壓減粗鋼產能4500萬噸、退出煤炭產能2.5億噸以上的任務目標。一批違法違規、落后產能依法關閉退出，產業結構逐步優化，行業盈利狀況顯著改善。

    盡管煤炭和鋼鐵行業去產能的結果比預期的目標高，例如煤炭行業去產能2.9億噸，比2.5億噸預期目標要高，但與整個行業仍有54億噸多的產能相比，去產能率為5%，由于煤炭消費量的減少，煤炭生產量也隨之降低到36.5億噸，下降9%多。但產能利用率仍停留在66%左右，沒有明顯的變化。2017年政府的煤炭行業去產能任務1.5億噸，去產能率才下降2.8%。這種情況在鋼鐵、水泥、建材、鋁合金行業都普遍存在。供給側結構性改革是長期的任務，2017年應該提高去產能率，否則產能利用率不降反升，產能過剩狀況不會得到實質性改善。

    更值得注意的是，某些地方政府把原有已停工的工礦企業計算進2016年的產能化解的任務中。甚至個別地方在其他省壓減產能的時候增加自己地方的產能和產量，惡性競爭，搶占市場份額，為己牟利。2016年中國鋼產量增長了3650萬噸，有10個省(市/區)的鋼產量增加，其中山西增加1471萬噸、河北增加1202萬噸，占總增量的73%。

    2016年各地房地產投資高燒不退，導致鋼鐵、水泥、建材等高耗能產業繼續增產和擴張產能。2017年前半年，這種發展趨勢尚未徹底遏制住。鋼鐵出口的勢頭猛，遭到多國的反傾銷訴訟。如果世界經濟趨向好轉，將會使相關行業的去產能變得更加困難。在過去三四十年間，幾輪去產能都是沒能及時抓住時機，地方保護主義嚴重，淘汰產能輕描淡寫。一旦市場需求旺盛，僵尸企業和落后產能死灰復燃，使得去產能戰役屢戰屢敗，高效和落后的產能并存，增加了整個社會的總成本。2017年要抓緊去產能不放松，加強節能節電，提高能源效率，降低單位產品煤耗，減少工業和電力的煤炭消費量。地方對去產能的積極性不高，甚至利用其它地方去產能之機，增加本地的產能。例如，地方利用中央政府下放電力審批權之機，大上煤電項目，導致火電行業早早進入去產能行列，投資資本擱淺估算接近萬億美元之巨。盡管如此，在某些煤炭生產大省，這種投資沖動依舊。

    過剩產能危害中國金融體系的穩定，是心腹大患。中國銀行的年儲蓄總額2016年超過5萬億美元，約為美國和歐盟的儲蓄額的75%。2015年總投資量占GDP的43%，導致信貸增加。信貸占GDP的比率從2008年141%增加到2016年260%。過剩產能、僵尸企業和落后淘汰的企業沉積大量的投資，隨著壞賬的延期，會產生惡性循環，越來越多的信貸用于支撐落后的過剩產能和僵尸企業，拖累經濟活力和增長，是造成潛在的巨大金融風險的主要因素之一。

    全國空氣質量問題仍然突出。北方地區冬季污染較重，PM2.5濃度數值比非采暖季普遍高20-30%左右。從監測數據上分析，2016年9月后，重化工比例高的地區PM2.5濃度比2015年同期要高許多。2016年11月15日到12月31日期間，京津冀地區的PM2.5平均濃度為每立方米135微克，為非供暖期濃度的2.4倍，僅12月份就發生了5次大范圍的重污染過程。2016年12月16日至22日，我國中東部出現大面積灰霾。據環保部通報，此次污染的灰霾面積為188萬平方公里，其中，重霾面積為92萬平方公里，占灰霾面積比例的49%。大氣污染影響了4.6億人。環保部監測數據顯示12月20日，全國空氣質量日均值達到重度及以上污染的城市共有90個，京津冀及周邊地區共54個，占總數的60%。其中，全國達到嚴重污染的城市共42個，京津冀及周邊地區35個，占總數的83%。其中，石家莊市PM2.5日均值最高，達到614微克/立方米。2016年下半年空氣污染的惡化拖累了上半年空氣質量明顯改善的進度，使得全國的PM2.5濃度改善幅度比2015年低許多。

    據環保部報道，2017年第一季度，全國地級338個城市的PM2.5濃度平均數值為63微克/立方米，與2016年同期相比上升3.3%，空氣質量明顯惡化。京津冀地區的PM2.5平均數值升高26.7%，珠三角升高25.7%，長三角地區下降13.6%。2017年空氣污染治理開局不利，為完成全年控制目標敲響警鐘。例如，北京地區按“大氣十條”要求，2017年PM2.5濃度要從73微克/立方米下降到60微克/立方米，挑戰不可能實現的任務。

    綠色和平對2017年前半年(1-6月份)全國366座地級市的空氣質量進行了整體分析得出，這些城市的PM2.5平均濃度48.7微克/立方米，與2016年同期(49.0微克/立方米)相比小幅下降;而PM10、二氧化硫、一氧化碳三項污染物濃度同比有不同幅度的下降。這366座中空氣質量不達標比率77.9%，比去年同期(74.0%)有一定幅度的上漲，有49個城市的PM2.5平均濃度超出國家標準兩倍以上，相比去年同期(45個)也略有增加。而京津冀傳輸通道的“2+26”城市整體 PM2.5平均濃度為78.6微克/立方米，同比上升5%，大氣污染狀況反彈較大。可以看出，工業煤耗增加，是導致空氣質量沒有改善的主要因素之一，二者是正相關的。同時也說明污染物末端治理的成效沒有明顯改善，許多企業仍然沒有嚴格執行環保部頒發的排放標準。此外，量大面廣的小、散、亂、污企業隨著經濟和生產的好轉，污染物排放也隨之增加。

    “大氣十條”經過幾年的貫徹落實，空氣質量有了改善。2017年是“大氣十條”的驗收收官之年，但與設定的目標仍有差距。主要的規劃和戰略的措施方向是對的，措施也是有針對性和可實施的。缺失的重要環節是監管不嚴，許多地方的環境監管形同虛設。各種各樣的“政治藍天”和過后的“霧霾復辟”都反映了這種令人尷尬的局面。中央多次反復的環保督查都一致指出監管不嚴的要害，但解決辦法路數很少。

    中央環境督察組在現場督察中發現，72%被督察單位存在違法違規的問題。在各級政府和企業中，不少黨員干部視環境違法如同犯一般錯誤，甚至帶頭試法，不以為恥，反而以護廠生產、護地方經濟為榮。根據煤控的研究報告，如果各地都嚴格遵守環保部制定的各類用能設備污染物排放標準，空氣污染物(PM2.5)可以減少一半以上，嚴重的霧霾天數大大減少。在大氣環境容量的限制下，企業搬遷騰退要扎實地完成。在各地出臺的方案中，真正能管用管好的實施辦法不多，多是羅列一些措施。最近許多省市都出臺了一些嚴厲的政策和措施，如何落到實處是關鍵。新的“環境保護法”稱為史上最嚴的環境法，在環境污染如此嚴重的情況下，“按日計罰”的繳納款年總計只有幾億人民幣，這與人們對嚴格執法所產生的年懲罰(幾十億甚至上百億罰款)效果期望值相差甚遠。

    監管不嚴的后果，直接導致煤耗增加、污染加重。例如在“大氣十條”中要求，山東省2020年煤炭消費比2012年減少兩千萬噸。實際情況是，山東省是煤耗不減反增的少數幾個省份之一，2016年增加了三千多萬噸耗煤量。在全國鋁合金行業產能嚴重過剩的情況下，山東省濱州市鄒平縣魏橋集團利用自備電廠提供低價電力的優勢，助長有色金屬增長，爭奪市場，擾亂了去產能的布局和市場競爭規則。監管部門至今對此尚未表態。陜西省發改委對減煤工作不實不力。全省2014年規上工業1000萬噸減煤任務僅完成295萬噸。2015年300萬噸減煤任務僅完成11萬噸。表觀上看陜西省兩年減煤1300萬噸，但空氣質量沒有改善，漢中平原仍是全國污染最嚴重的地區之一。

    2017年是落實“氣十條”的收官年，打好藍天保衛戰，重點抓好空氣污染嚴重地區的煤控，決戰決勝。李克強總理在2017年政府報告中，提出要有壯士斷腕的魄力，“打好藍天保衛戰”。京津冀PM2.5濃度從2013年106微克/立方米下降到2016年73微克/立方米。要使京津冀的空氣質量進一步改善，需要在京津冀及周邊地區，包括山西、河南、山東和內蒙中東部抓好煤控工作。李克強總理提出要抓好散煤治理，尤其是北方地區冬季取暖和炊事的散煤利用問題。2016年12月份全國最嚴重的一次大面積霧霾，一直從北方延伸到南方地區，空氣污染最重的是華北地區。所以只講京津冀協作，不講京津冀周邊地區的參與，京津冀不可能完成空氣質量改善的任務。抓好散煤工作很重要，但散煤治理比抓工業和電廠的污染物減排要困難得多。

    在我國散燒煤中，民用爐具燃煤和中、小鍋爐等年散燒煤用量很大。若再考慮公共機構、工業小窯爐以及其他尚未統計或尚未識別的散燒煤，數量會更大。在農村和城鎮的居民散燒煤的數據統計中，有些省市已經開展入戶調查，但與當地統計數據出入很大，很多民用煤并未進入統計口徑。全國散煤量估計7-8億噸或更高。散煤燃燒基本上為分散式燃燒，沒有采取除塵、脫硫等環保措施。據了解，1噸散煤燃燒排放的污染物量是火電燃煤排放的5-10倍。散煤中民用煤炭約3億多噸，占全國耗能量不足10%。但按目前狀況推算，我國民用散煤污染物排放超過燃煤電站污染物排放總和。此外，由于散煤燃燒屬于低矮面源，排放高度非常低，加上戶內使用，對公眾健康的危害更為直接。

    散煤治理知易行難，投入高、收效慢、常反彈、難核查。治理農村散煤時，政府補貼高效的爐具，好煤配好爐，提供經過加工的型煤。但是型煤和好煤的價格比較高，許多農戶在私底下買便宜的劣質煤。這種情況屢見不鮮。煤改電也遇到冬季采暖要保持室溫的問題。由于優價電在夜晚供應，白天的電價不優惠，采暖費用高，許多居民又改用燃煤采暖。天然氣供應不足和價格高，阻礙了煤改氣的進展。可再生能源利用遇到技術和資金投入的問題。

    2016年，全國碳市場啟動的準備工作整體滯后。作為碳市場“根本大法”的《全國碳排放權交易管理條例》仍未出臺，原定于2016年發布并實施的配額分配方案尚未落地，部分省份碳市場建設進度嚴重拖后。在碳排放權定性、配額分配、總量目標及其減排貢獻等方面仍存爭議。2016年，《用能權有償使用和交易制度試點方案》正式發布。用能權和碳排放權，一個作用于源頭、一個作用于末端，兩者之間存在交叉覆蓋、重復交易，受控企業也面臨雙重管理和合規的諸多困惑。國家碳市場如何與其他市場機制和政策工具之間相互協調和配合，發揮協同效應，也是當前備受關注的問題之一。碳市場的建立對煤控的貢獻在短時間內有延后的現象，需要加緊推動碳市場與煤控規劃的相互促進。2014年是中國二氧化碳排放極具重要意義的轉折點。2015年二氧化碳排放比2014年降低0.5%，2016年下降約1%。二氧化碳排放從逐年增長走向一個平臺期或下降期，揭示中國低碳經濟發展路徑，經濟增長與碳排放從相對脫鉤走向絕對脫鉤。煤控項目課題組要繼續努力，實現2020年和長遠的煤控目標，確保2014年為中國的碳排放峰值年。在2018年的國際氣候談判大會對各國自主減排貢獻進行盤點時，不僅展現中國可以提前實現2030的CO2排放達峰的目標，同時促進發達國家更多的減排。對美國及一些發達國家在實施巴黎氣候變化協議的倒退猛擊一掌，增強國際社會應對氣候變化的信心。

    我們要清醒地認識到面臨的困難和挑戰，努力奮斗，迎難而上，接受挑戰，認真嚴肅地做好應對的措施。與前三年的任務相比，今年是實現“十三五”能源規劃中煤控任務的關鍵年。在前三期的工作基礎上，2017年第四期要做好整體布局，設立更高更嚴更快更好的目標。抓鐵有痕、踏石有印，狠抓落實不放松。國內外政治經濟形勢變化很快，煤控政策和實施力度不能放松，否則前三年的進展將可能功虧一簣。

    2017年的煤控年度指標可以定得比政府設定的指標更高更嚴些。這種高指標可調動積極性和努力奮斗的精神，爭取更好的成績和結果，也可以避免某些不確定因素的變化所產生的影響，例如較高的GDP增長率和世界貿易市場回暖，會產生較高的煤炭需求，課題組必須采用更有效的措施，促使煤炭的消耗量下降，通過更多努力確保政府目標更快更好的完成和超額完成。

    2017年上半年的煤耗上升不要也不能打亂、降低煤控的部署和目標。在2017年下半年，要全面緊急動員起來，爭取實現2017年工業部門煤耗下降2%的高限目標。無論有多么困難，也努力使2017年煤耗量保持零增長。